В конце ноября в Варшаве завершилась очередная секция климатических переговоров ООН, продемонстрировавшая весьма скромный прогресс в вопросе выработки нового глобального соглашения. По мнению аналитиков, конференция показала свою способность решать важные, но второстепенные вопросы, в отсутствие продвижений по ключевым пунктам.
Одновременно с этим, все большее развитие в мире получают бизнес-механизмы регулирования выбросов парниковых газов, прежде всего углеродные рынки. Впрочем, вопрос о новых климатических «драйверах» пока остается по-прежнему открытым.
Новые документы и договоренности
Первое из главных достижений переговоров – принятие полного пакета документов по программе REDD+, предотвращающей сведение и деградацию лесов и земель в развивающихся странах. Принятие программы сопровождалось выделением 280 млн долларов со стороны США, Великобритании и Норвегии. Предполагается, что в ее рамках будут поддержаны проекты по сохранению влажных тропических лесов в Бразилии, Мексике, Перу, Венесуэле, Индонезии, Конго.
Во-вторых, существенные финансовые вливания получил Адаптационный фонд Киотского протокола. Порядка 100 млн долларов были выделены правительствами Норвегии, Германии, Швейцарии, Финляндии и ряда других стран. Средства этого фонда будут направлены на уже одобренные проекты, связанные с программами адаптации к существующим изменениям климата. Финансовую поддержку получила и программа адаптационных проектов в 48 наименее развитых странах. Развивается и работа механизма NAMA, нацеленного на снижение выбросов парниковых газов в развивающихся странах.
В-третьих, после многочасовых переговоров все-таки был создан механизм «ущерба и убытков» для покрытия последствий негативных климатических изменений в развивающихся странах, правда, в рамках уже существующих программ адаптации и без конкретной финансовой «подпитки».
В-четвертых, новый документ по долгосрочному финансированию повторяет обязательства развитых стран обеспечить к 2020 году 100 млрд долларов в год для развивающихся стран на цели снижения выбросов (эти средства привязаны к официальному оказанию помощи развитию). Сохранился и призыв к развитым странам направить существенную часть государственного финансирования в адаптационную деятельность в развивающихся странах – деньги должны пойти через Зеленый климатический фонд (напомним, структура и устав фонда были утверждены уже в прошлом году, его головной офис находится в Южной Корее).
Работа над новым соглашением
Впрочем, результаты работы варшавского саммита по одному из важнейших вопросов климатических переговоров – разработке нового соглашения – пока довольно скромны. Напомним, новое глобальное соглашение на период с 2020 года должно быть принято на климатической конференции в Париже в конце 2015 года. В Варшаве планировалось утвердить содержание, структуру, список статей нового соглашения – однако по этому вопросу переговорщики работу даже не начали.
«Страны погрязли в риторике обсуждения общих положений подхода к новому соглашению – Индией, Саудовской Аравией и Синапуром и некоторыми другими странами снова были внесены предложения, кардинально разделяющие роли и действия развитых и развивающихся стран – предполагалось без обязательств по снижению выбросов со стороны развивающихся стран обязать развитые страны в 2016 году выделить 70 млрд долларов в год климатического финансирования, что, фактически, заводило переговоры в тупик», – комментирует Алексей Кокорин из WWF Россия. Кроме того, по мнению эксперта, варшавские переговоры выявили три ключевые проблемы нового соглашения.
Во-первых, его правовой статус. Сейчас США из-за крайне консервативной и анти-климатической позиции Сената довольно сложно согласиться на любое юридическое соглашение, требующее ратификации – однако без США никто не может себе представить глобального соглашения. На переговорах обсуждался вариант «субнационального» характера соглашения, в котором могли бы участвовать отдельные регионы (или штаты) стран, однако поддержку подобное предложение не получило.
Второй вопрос – достижение договоренности о сокращении глобальных выбросов парниковых газов. Тут основные проблемы возникают у Китая и Индии – обе страны ответственны за порядка 80% прироста глобальных выбросов, при том, что существенно ограничить рост эмиссии обе страны пока позволить себе не могут. Ряд стран, в том числе Бразилия, Индонезия, ЮАР, представили варианты существенного снижения выбросов при условии финансовой помощи и существенных инвестиций в низкоуглеродное развитие.
Третья проблема – достижение должного объема и целевого использования климатического финансирования. «Даже сумма в 1000 млрд долларов в год не покроет всех нужд и желаний, кроме того, эту сумму нельзя собрать без главной роли частных инвестиций», – комментирует Алексей Кокорин. По мнению эксперта, частные средства готовы идти именно в низкоуглеродное развитие, и в гораздо меньшей степени – в адаптацию, в то время как развивающиеся страны требуют средства, прежде всего, в виде грантов для адаптации. В целом, нахождение баланса между объемом финансирования и сокращением выбросов является одной из центральных проблем выработки соглашения.
В дополнение к трем общим ключевым проблемам, у некоторых стран существуют отдельные «сложности» с новым соглашениям. Так, Японии, Австралии и Канаде (напомним, последняя вышла из Киотского протокола в 2011 году) практически невозможно отклониться от траектории развития business as usual (бизнес идет своим чередом) – именно поэтому первые две страны существенно понизили уровень своих климатических обязательств даже к 2020 году. Ряд арабских стран (ОАЭ, Кувейт, Катар, Саудовская Аравия) не готовы брать на себя обязательства в качестве развитых стран.
В результате, сейчас важнейшие переговоры по новому соглашению идут «за кулисами», в рамках климатической «четверки» – США, ЕС, Китай, Индия, каждый из участников которой проводит индивидуальные консультации и переговоры по очереди с тремя другими, выторговывая условия и уступки. Китай и Индия пытаются смягчить требования по ограничению глобальных уровней выбросов, пойдя на уступки по ряду других вопросов, США пытаются добиться более «гибкой» юридической формы нового соглашения и готовы пойти на уступки по финансам.
В целом, переговоры на данной стадии отличает отсутствие «климатического лидера» – Евросоюз из-за внутренних проблем и противоречий им во многом быть перестал, а Китай и США, несмотря на успехи в развитии экономических механизмов снижения выбросов на уровне отдельных регионов, пока не стали в должной степени лидерами.
Роль экономических механизмов
Одновременно с «застоем» климатических переговоров на уровне РКИК ООН, в различных странах и регионах мира развиваются экономические механизмы регулирования выбросов парниковых газов, прежде всего – налоги или платежи на выбросы, а также торговля выбросами парниковых газов. По данным Михаила Юлкина из Российского союза промышленников и предпринимателей, уже сейчас механизмы квотирования выбросов и торговли ими применяются в ЕС, Швейцарии, Казахстане, Новой Зеландии, в Калифорнии и ряде округов северо-восточных штатов США, а также в Квебеке и некоторых округах других восточных провинций Канады.
Планируются к введению углеродные рынки в Китае (с середины этого года идут эксперименты по внедрению углеродного рынка в семи китайских провинциях), Индии, Японии, Южной Корее, Чили, городах Рио-де-Жанейро и Сан-Паулу в Бразилии. Одновременно с этим, налогообложение выбросов применяется в Австралии, Украине, Финляндии, его введение планируется в ЮАР, Мексике и Канаде. В целом, по словам Михаила Юлкина, сегодня более 40 национальных и 20 субнациональных систем торговли выбросами парниковых газов либо находятся в стадии рассмотрения, либо уже практически реализуются.
В последние несколько лет углеродный рынок ЕС (ЕТС) испытывал ряд сложностей, связанных, прежде всего, с избытком предложения квот на выбросы из-за слишком мягкой политики правительств по отношению к промышленным предприятиям, с общим экономическим спадом в Еврозоне, а также с возможностью доступа на рынок «сторонних» квот на выбросы (например, «горячего воздуха», неиспользованных квот с первого периода Киотского протокола, образовавшихся у ряда стран бывшего СССР и Восточного блока из-за падения промышленного производства в 90-е годы). Несмотря на это, незадолго до начала варшавского саммита Европейский совет все-таки утвердил комплекс мер поддержки РТС, в рамках которого был введен временный запрет на выпуск в обращение 900 млн новых разрешений на выбросы для предприятий Евросоюза в срок до 2020 года. Ряд экспертов уже назвали это решение важным шагом на пути к «оздоровлению» европейской торговли системы.
Кроме того, получают распространение и прочие, в том числе, добровольные системы снижения выбросов парниковых газов. Ряд из них пересекается с финансовыми потоками, направляемыми на цели международного развития. Так, взносы стран в новый Зеленый Климатический фонд, скорее всего, будут засчитаны в качестве официальной помощи в целях развития, в то время как Япония уже засчитывает свой новый механизм билетеральной углеродной торговли (joint crediting mechanism), представленный в Дохе в качестве официальной помощи в целях развития.
Наконец, в Варшаве обсуждались и новые механизмы финансирования мер на адаптацию, а также на борьбу с ущербом и потерями от климатических изменений – путем комбинирования «климатических денежных потоков» со средствами на международное развитие, а также с механизмами международного рынка страхования. Так, по мнению главы немецкой экспертной организации Germanwatch Кристофа Бальса, механизмы «включения» страхового рынка смогли бы позволить «избежать неуправляемых рисков и управлять неизбежными рисками». В первом случае речь идет о снижении выбросов (митигации), а во втором – об адаптации и покрытии ущерба и потерь. Кроме того, по мнению эксперта, использование страховых механизмов позволит более точно оценить климатические риски, провести их анализ для стран и регионов, а также поспособствует внедрению систем и технологий по их снижению (защит от наводнения, систем раннего предупреждения, потерь продовольствия, и т.д.).
Кристоф Бальс уверен, что, сочетая «климатические» механизмы с рыночными страховыми инструментами принесет совместные выгоды обеим составляющим.
«Страховой рынок ждет от стран-участниц переговоров ООН практических шагов по снятию барьеров для распространения страхования как инструмента адаптации к изменению климата и его последствиям», – цитирует РИА-Новости исполнительного директора Munich Climate Insurance Initiative Коко Уорнера.
«Финансовый вопрос у нас в переговорном процессе присутствует в довольно извращенном виде: с одной стороны звучит только «Дайте мне денег», с другой – «Нет, денег я не дам, а если и дам, то это будет означать, что сам я дальше смогу выбрасывать парниковые газы в атмосферу», – полагает представитель делегации Гренады Томас Спенсер. – «Получается, что все идет по кругу: в атмосферу попадает больше СО2, возникает новый ущерб от изменения климата, странам нужно больше денег, возникает замкнутый круг – нам надо думать, как реформировать этот язык переговоров, в том числе как дать возможность механизмам страхования играть более важную роль в решении вопроса компенсации ущерба и потерь», – считает он.
Одновременно с этим, все большее развитие в мире получают бизнес-механизмы регулирования выбросов парниковых газов, прежде всего углеродные рынки. Впрочем, пока вопрос о новых климатических «драйверах» пока остается по-прежнему открытым.
Ангелина Давыдова, bellona.ru
